一、建设背景：

    突发事件一般是低概率事件，具有偶然性和随机性，它的预防和处理需要有一个稳定、可靠的网络（硬件系统和相应的组织管理软件系统）；需要有一个对风险进行预测、评估，对案情信息进行分析、处理，并具有应急预案储备的信息系统和快速决策、统一指挥、迅速调度与增援的通信指挥系统，建立“信息畅通、反应快捷、指挥有力、责任明确”的应急反应机制。

    应急系统的建设，涉及到各级政府，政府的各个部门，又涉及到所有社会、经济组织，还涉及到大量“无组织”的群众，层次多，地域广，人数众，组织、协调、整合的难度很大，是对政府执政能力的考验。因此，在当前国际国内安全形势十分严峻、传统安全威胁与非传统安全威胁并存的情况下，要保障社会的安定和人民群众的安居乐业，必须大力提高政府的执政能力，加速政府社会管理的信息化、现代化进程。

    2006年出台的《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》，把“推进国家应急平台体系建设”列为“加强应对突发公共事件的能力建设”的首要工作，明确指出“加快国务院应急平台建设，完善有关专业应急平台功能，推进地方人民政府综合应急平台建设，形成连接各地区和各专业应急指挥机构、统一高效的应急平台体系”。

二、 系统处理机制：

    风险的预测、评估机制
    应急预案的制定、审查、修改机制
    信息沟通机制：从中央到地方不同层次间的信息沟通，同一层次相关部门之间（如公安机关与卫生部门、城建部门、环保部门乃至防灾、减灾机构等）的信息沟通
    快速反应机制：从中央到地方不同层次间的快速反应，同一层次不同部门间的快速联动、快速反应和协同作战
    指挥调度机制：包括人力、财力、装备、物资的统一指挥和合理调度
    应急救援队伍的快速组建与训练机制
    应急技术、救援装备的研制、配备机制
    事故现场的处置原则、应急授权与社会联动机制等

三、应急平台定位：

    应急信息系统是对指挥、控制、通讯、信息、监控、侦查的综合运用系统。

    应急联动系统是与跨部门、跨专业的地理信息系统、全球定位系统、遥感系统等技术联动的系统。

    应急指挥系统在突发事件环境下的资源调度、指挥、决策分析系统。

    一个完备而健全的应急平台，不仅仅是信息平台：信息平台只能提供“过去”和“现时”的状态数据，应急平台需要提供“未来”灾害发展趋势、预期后果、干预措施、应急决策、预期救援结果评估，以及全方位监测监控，具有发现潜在威胁的预警功能；

    一个完备而健全的应急平台，不仅仅是指挥平台：应急平台是为应急管理服务的，包括“平时”以及“战时”，应急平台能对突发公共事件进行科学预测和危险性评估，能动态生成优化的事故处置方案和资源调配方案，形成实施应急预案的交互式实战指南，为应急管理提供便捷的工具，为指挥决策提供辅助支持手段。

    一个完备而健全的应急平台，是以公共安全科技为核心，以信息技术为支撑，软硬件相结合的突发公共事件应急保障技术系统，是实施应急预案的工具；具备日常管理、风险分析、监测监控、预测预警、动态决策、综合协调、应急联动与总结评估等功能。

    应急平台的建设，是应急管理的一项基础性工作，对于建立和健全统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制，预防和应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，减少突发公共事件造成的损失，具有重要意义。

四、应急平台的组成：

    应急平台由基础支撑系统和综合应用系统两大部分组成。
    支撑系统包括：通信系统、计算机网络系统、图像接入系统、视频会议系统、移动应急平台、安全支撑系统和容灾备份系统等；
    应用系统包括：综合业务管理系统、风险隐患监测防控系统、预测预警系统、智能方案系统（即数字预案系统）、指挥调度系统、应急资源管理和保障系统、应急评估系统、模拟演练系统和数据库系统。

五、应急平台建设模式及其特点：

    （１）多警合一的接处警模式。这种模式开展较早，主要特点是具有统一接警、分类处警功能，实现了各个警种的报警受理既相对独立，又互通有无，在解决一警多能、最大限度地发挥警力资源，以及资源共享、方便群众报警求助等方面具有积极作用。

    （２）多种通讯方式相结合的应急指挥通讯模式。利用有线通讯和无线通讯等系统，实现集中指挥调度和无线指挥调度功能，指挥调度方便快捷。一些城市重点进行了数字集群等系统的建设。　

    （３）结合了图像监控的视频会议模式。这种模式把视频图像资源进行了整合，结合ＧＩＳ等系统对关键场所的现场进行监控，并通过视频会议进行会商和异地指挥。

    （４）信息管理系统模式。这种模式侧重于信息报送、分类、统计等功能，主要完成对“现时”状态数据的掌握，强调数据库建设，基本上是以事件为中心收集组织信息，或以服务为中心提供信息。

    （５）应急联动指挥模式。这种模式以快速反应为根本目标，强调大系统概念，利用通讯、计算机、网络和视频图像等技术，把多警合一等多个系统纳入一个平台，由市政府（或依托某个部门）直接领导，统一指挥协调多个部门，具有综合化调度中心的特点。

    这些模式在面向不同对象时，均发挥了其特定的作用。但随着应急管理工作的深入，以及对突发公共事件应对处置能力要求的提高，我们认为以上模式都不能称之为真正的“应急平台”。

    应急平台应该是与应急管理业务流程紧密结合的系统，应该根据各类突发公共事件的内在规律和本质特性进行功能设计，接警速度的提高、缺乏依据的指挥调度、流于表面的现场监控、各类信息的简单堆砌、先进装备的蛮力上阵，都无法从根本上保证应急处置的得法与正确。信息技术只是手段，如何有效地加以利用，发挥其应有的作用和最大的效能，还需要公共安全科技的支撑。

五、应急平台的功能特性

    “应急联动系统”、“专业化指挥调度系统”、“专业化信息处理系统”三者之间是标准规范的信息共享关系、服务供求关系和业务协同关系。

    一般地，应急信息系统，应具有以下功能特性：

    1、信息采集：从应急事件现场或监测网络采集到的各种信息，将被传输到信息汇聚点（应急指挥中心）。

    2、信息表现：应急信息系统应该有直观而准确的信息表现形式，为指挥员进行指挥调度和辅助决策提供最大的帮助。

    3、信息调度：所有信息在汇聚点被组合和集中呈现，供指挥中心的指挥决策人员作为决策和调度依据；有时还要将信息分发下级指挥中心（或分中心）的不同的专业化处理系统进行处理，或从这些系统收集处理结果。

    4、通讯和物资资源调度：应急指挥最终都表现为通过一定的通讯手段，完成一定的人力、物力资源调度。

    5、辅助分析决策：在应急指挥过程中，提供一些逻辑分析模型、统计模型或预案，以及案例库中的参考案例，帮助指挥员进行理性决策；同时，应急信息系统还应记录下整个指挥调度的过程，形成完整案例，丰富案例库，为实现知识化、智能化的危机管理作积累。

    由于不同地区在自然条件、经济和社会发展状况、政府管理体制、信息资源基础等方面存在着差异，不同的应急信息系统表现在功能重点和布局上也应该有所不同。一个特定的应急信息系统应该具有哪些功能，需要哪些信息资源的支持，需要通过科学的需求分析。否则，就容易被技术牵住鼻子，把《可行性研究》变成堆砌技术的报价单。

六、系统功能评估指标和评估方法：

    应急信息系统功能评估指标主要有功能的吻合性、完备性和灵活性等。

    功能的吻合性

    即是否满足用户的客观需求？

    功能的完备性

    即系统功能是否自洽/自包含？是否存在人工瓶颈或功能漏洞？

    系统灵活性

    系统对需求变化的适应性如何？有没有支持配置、定制的功能？能在多大程度上适应业务流程的变化？

    另外，还有系统的建设路径是否合理、科学？是否符合统一规划？便于统一管理等等。

    整个应急信息系统及其相关系统可能构成一个项目群，其建设是一个目标多、周期长、关系复杂、牵涉面广的系统工程。功能评估是其中需要多次、反复执行的重要环节。包括对“规划”、“项目建议”、“可行性研究”的评估和论证。

七、建设标准的宗旨：

    突发公共事件应急，是一个空前综合的电子政务应用领域，要整合各种研究资源（国家的、地方的、部门的、重大项目的），开展专项标准化研究，并通过抓试点工程，稳步推进应用标准建设。

    在具体的应急信息系统项目建设中，应充分参考已有的标准化成果，关注正在进行中的标准化工作，积极同步参与应用标准的制订、验证或推广，积极采用支持应用标准化的架构技术，提高系统对标准化的利用程度。

    管理类标准：旨在规范信息系统建设过程。

    安全类标准：旨在使信息不被泄漏、非法访问和破坏。

    基础网络标准：使系统之间实现物理互通。

?应用标准和应用支撑标准：对需要共享的信息资源（包括处理资源和作为处理对象的数据资源）进行技术和内容的统一规范，以实现共享。

八、应用标准包括哪些内容：

    1) 数据元标准
    数据元标准是其它规范的基础，是对应急处理“领域”的基本数据对象进行规定和属性唯一的、准确的描述。例如公用的信息单元，灾害等级标准等等。

    2) 信息交换标准
    信息交换标准描述不同系统间需要交换信息时所遵循的技术方式和内容格式。它是系统间“协同”的基础。

    3) 业务流程标准
    应急信息系统的成功运行离不开好的预案体系和优化的流程。突发事件具有突发性，平时应对各种预案（国家、地方、部门）的科学整合，对业务流程反复推敲、演练，在“实战”中才能充分发挥效率，防患于未然。

九、按照应用标准建设的重要性：

    应用类标准担负着消除“信息孤岛”，实现不同系统间的内容互通的重任，是系统建设成败的关键，是“固化”各种相关资源间逻辑关系的唯一途径。

    系统按照应用标准建设，可以有效减少建设量，从单个系统看，复杂的“应急联动系统”是一种集成式应用。采用应用标准，不仅将使应用系统获得所需的架构灵活性，还可以减少接口数量，并降低集成复杂度；从宏观上来看，应用标准更是避免重复建设的最有效途径。

    系统按照应用标准建设，可实现“平战结合”。大规模的应急信息系统建设周期长、涉及面广，通过应用标准的先行制订，战时相关系统可以参照它进行建设或改进，迅速“接入”，以最小的代价成为大系统的一部分。

    系统按照应用标准建设，统一规划、整体调控，利于可持续发展。

    系统按照应用标准建设，是成功建设的应急信息系统、实现高效的业务协同的重要体现。

十、系统现状分析：

    系统建设是一个复杂的系统工程，需要综合考虑与各地区、各有关部门已有系统和在建、计划建设系统上的衔接，已有模式存在的问题主要体现在：

    （１）业务系统建设和科技应用的关系问题。欠缺对应急管理业务特性的全面性把握，以致于对于应急平台建设缺少足够的指导性，不同厂商建设方案和效果差异很大。

    （２）全国统一和因地制宜的关系问题。缺乏因地制宜的系统性需求分析，不同部门、不同地区的应急管理实际需求都是有很多差异的，应急平台的核心是应用系统，其应用系统要与需求分析紧密结合，才能在应急管理中发挥效用。例如，东南沿海地区的应急系统必须要考虑台风等事件的应急需要，而西北地区则不需要，相反的要重点考虑大雪、严寒等带来的事件应急。

    （３）硬件和软件建设关系问题。技术运用不当，过度运用或应用不足，典型的问题是公共安全技术的应用存在较大欠缺；另外，目前普遍存在的问题是只重视硬件建设，而忽视软件和信息建设。

关于应急平台建设中需要注意的问题，相应的解决方案可能需要关注以下几点：

    １．立足于既有资源的整合。根据我国目前的实际情况，依托电子政务系统，尤其是电子政务系统的网络，进行国家应急平台体系建设是理性的必然选择。一方面，经过多年的发展，各领域都开发了很多业务系统，有很多与应急直接相关，可以整合应用，节约资源；另一方面，电子政务的网络已比较健全，应急管理更注重信息共享和协同应对，应急平台需要互联互通。　

    ２．稳步推进标准规范的制订。目前，各地区和各有关部门在应急平台建设过程中，都希望国家能尽快出台相关各类技术标准规范和业务标准规范，以保证实现国家应急平台体系的互联互通。但技术标准规范的制定不是一蹴而就的，其形成需要在实践中不断总结，出台需要一定过程。应当通过试点示范工程的建设实践，逐步形成规范标准后再加以推广应用，这样的标准规范更科学更合理，也才会更具有指导意义。综合考虑到权威性和其它各方面的因素，我们应在国务院应急平台和其它典型地区和典型部门应急平台的实施过程中，以及在科技部和标准委相关标准研究项目的支持下，稳步推进相关标准化工作地开展。总体而言，应急平台的标准化不在于硬件设备的强求一致，而是要保证在应急管理流程方面规范一致：

    （１）遵循已有标准规范。要遵循通信、网络、数据交换等国家标准，规范网络互联、视频会议和图像接入等建设工作，采用国家发布的人口基础信息、社会经济信息、自然资源信息、基础空间地理信息等数据标准规范。

    （２）新建标准规范。逐步建立和完善消息报送、业务流程、实时数据接入、数据库内容与同步更新、预测预警模型规范、术语标识和数据共享等标准化体系，保证国家应急平台技术体系一致。　

    ３．要注重内容建设和技术支撑两手抓。应急平台建设的重点不在大屏幕显示系统等形象工程上，要加强数据库建设和应用系统建设，让应急平台具有实实在在的有用的功能和内容。建立信息更新机制，加强信息源建设，由信息的产生者和提供者负责信息的更新和维护。信息的提供者保证信息的实时性、完备性，必要时采取交叉验证的方式，把不同部门的相关数据与权威部门的数据进行校核。

十一、联动系统的建设：

    1、加强统筹规划、统一领导和组织协调工作力度。

    社会应急联动系统涉及公安、卫生、消防、交通、通信、电力、防洪、抗震…… 等众多部门，系统建设涵盖信息资源开发、利用和共享。包括：人流、物流、信息流、资金流的管理，政府管理与各部门业务流程的整合与再造，各业务系统的互联互通与资源共享、服务共享和网络共享等方面。工作的难点在于转变观念和职能，改革管理机制，理顺工作关系，实现部门（行业）间资源的整合与综合利用。建议国家信息化领导小组统筹规划和领导此项工作，国务院信息化工作办公室负责部门间协调，信息产业部提供技术装备、网络支持和整体解决方案，以及信息技术支撑与服务，并积极组织产业队伍，配合城市试点工作的开展。在试点成功后逐步扩大应用，积极、稳妥地推进。

    2、多渠道妥善解决系统建设资金和运行维护费。

    城市应急联动系统属社会管理基础设施，考虑到今后系统运行的安全性，我们建议：1、城市应急联动系统的初级建设资金由中央与地方政府负担，并根据具体城市的实际情况，区别对待。即：对经济欠发达地区，建议由中央和地方财政共同分担，以地方财政为主。中央可在国债基金、政策性贷款及免息等方面，对财政较为困难的城市给予资助或补贴。2、多渠道解决城市应急联动系统的运行维护经费问题，可接受民间捐赠，或通过立法向企业及个人收取一定的服务及维护费用，还可探索发行债券等方式。

    3、统筹建设大中城市的社会应急联动系统。

    统筹规划并组织制定城市应急联动与社会综合服务系统发展规划、政策措施，根据城市发展的不平衡进行合理布局。在充分利用和完善现有应急系统的基础上，合理配置资源，减少重复建设和避免一哄而上。争取用3至5年的时间在全国主要大中城市建立应急联动与社会综合服务系统。要统一标准、规范，实现城市各业务系统间的互联互通和资源共享，建立统一的城市应急协调指挥中心，尽可能扩展系统的覆盖范围。

    4、建立完善的城市应急联动系统运行和管理机制。

    明确规定城市应急联动系统的法律地位、工作职责、指挥权限、服务标准和渎职责任，给予群众投诉的权利；尽可能扩大服务种类，提高服务质量。

    5、统一城市应急联动系统的特别服务号码。

    目前我国报警号码不统一，市民求助不方便，设备与资源难于共享，也不能统一处警。应尽快批准统一的应急特服号码，原有各业务系统的专用号码，可继续使用，便于日常处警。